根据国资委提供的数据显示,截至2010年底,中国企业投资设立的境外企业超过1.5万家,非金融类对外直接投资存量2588亿美元,境外企业资产总额超过1万亿美元。
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近日,酝酿已久的针对央企境外投资的两份文件 “重磅”出台。国资委相关负责人表示,国务院国资委颁布的《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》 (以下简称 《境外资产监管办法》)和 《中央企业境外国有产权管理暂行办法》 (以下简称 《境外产权管理办法》),是国务院国资委依法履行出资人职责、完善国有资产保值增值责任体系、加强境外国有资产监管的一项重要举措。这两份文件已经在国资委第102次主任办公会议审议通过,自2011年7月1日起施行。
两份文件的出台引起轩然大波。一方面, “监管”二字首次被放入央企境外投资的相关文件中,显示了央企出资人——国资委监管的决心与力度。针对舆论一直诟病的海外投资责任不清、个人代持境外产权、薪酬、追责等问题,文件都作出了明确规定,令业界长出一口气,超过万亿元的央企境外投资将纳入阳光监管。
另一方面,业界对于这剂剑指央企境外投资薄弱环节的 “猛药”,能否有效遏制 “海外巨亏”的形势心存质疑。业界呼吁,希望执行细则尽快出台,药效还要看细则的操作性和执行性。
剑指海外投资巨亏
根据国资委提供的数据显示,截至2010年底,中国企业投资设立的境外企业超过1.5万家,非金融类对外直接投资存量2588亿美元,境外企业资产总额超过1万亿美元。到2009年底,央企境外资产总额占央企总资产的19%,当年利润占央企利润总额的37.7%,甚至有的企业境外项目利润占到了公司利润的50%。
就在央企 “大踏步”拓展国外市场的同时,境外资产管理风险也日渐凸显。据了解,因为将原本用来对冲风险的套期保值业务异化为高风险的外汇衍生产品投机,在2008年金融危机中,就有68家央企曝出114亿美元的海外业务巨额浮亏。中石油、中石化、中海油、中钢集团等央企都曾榜上有名。
“任何投资不可能没有风险,也不可能回避风险。随着中央企业境外资产的增长,境外资产的监管实际上对国资委来说是一个新课题。”国资委副主任邵宁曾在接受记者采访时表示。
实际上,自2009年开始,国资委便对央企的境外资产进行了一系列排查工作。2009年4月底,国资委副主任李伟曾率团赴新加坡和澳大利亚,对中央企业境外机构管理现状和两国相关法律与监管制度进行了考察调研。
考察调研的结果显示,主要问题是境外产权管理制度整体上不健全,境外投资存在无序竞争,管理人才缺乏,考核体系有待完善及派遣人员薪酬待遇等;受金融危机影响,新澳两国经济继续下滑,需求萎缩,境外机构生产经营面临一定困难。
就在去年底,由于多重原因,中国铁建的沙特轻轨项目亏损高达41.53亿元。央企海外巨亏的话题再次引起关注。
国资委在内部会议上批评部分央企主管 “为创造政绩”、 “营造自己的王国”、 “打造知名度”、 “情况不明决心大”,盲目投资造成国有资产流失。
海外投资纳入阳光监管
我国境外资产由于缺乏有效监管机制,不少境外企业存在经营失误、债务沉重、经营亏损等问题。由此,国资委开出了这剂针对央企境外投资巨亏的“猛药”。
国务院国资委研究中心主任助理、企业改革与发展研究部部长王志钢表示,近年来,央企境外国有资产流失多有发生,引起舆论广泛关注,国资保值增值面临压力,国务院国资委把能考虑到的问题尽量都考虑进来,力求弥补原来的监管不足,所以出台了这两个文件。
国资委相关责任人介绍, 《境外资产监管办法》和 《境外产权管理办法》立足于国务院国资委的职能定位,结合中央企业境外国有资产、产权管理的实际需要和有关制度建设经验,对中央企业境外国有资产、产权管理作出了较为具体的规范要求,是监管企业境外国有资产、产权方面的重要探索和制度创新。
其中, 《境外资产监管办法》坚持“落实管理责任、严控重大事项、规范特殊业务”的定位,既对中央企业境外国有资产监管制度做出较为完整的规定,又对境外经营中普遍存在且易引发国有资产流失的个人代持股权、离岸公司监管、外派人员薪酬等特殊业务提出了规范要求。
该办法共七章四十条,主要内容明确了国资委、中央企业对境外国有资产的监督管理职责;提出了中央企业境外投资及后续管理过程中各个关键环节的管理要求;明确了境外企业生产经营活动中各项基础管理工作的原则性要求;规定了境外企业重要经营管理事项的报告程序、内容和时限;从企业内部管理和外部监督两个层面提出了境外国有资产监管工作内容和要求。
而 《境外产权管理办法》牢牢把握履行国有资产出资人职责这一核心,坚持重规范、少审批的指导思想,强调产权归属原则与注册地适用原则相结合,明确中央企业是其境外国有产权管理的责任主体,并在具体规范中予以体现,填补了境外国有产权管理制度的空白。
《境外产权管理办法》共二十条,规范了境外国有产权登记和评估项目管理,对境外企业产权转让等国有产权变动事项的审核权限、基本程序、转让价格、转让方式、对价支付等做出了具体规定,明确了红筹上市公司国有股权管理的基本原则,规范了个人代持境外国有产权、设立离岸公司等事项。
该办法要求中央企业落实境外国有产权管理工作责任,及时将本企业境外国有产权管理制度、负责机构等相关情况书面报告国资委。中央企业应当每年对子企业执行该办法情况进行监督检查。国资委将对境外国有产权管理情况进行抽查。
个人代持境外产权有章可循
之前个人代持境外产权被认为是央企境外资产最大的 “出血点”,也是一大监管难题。
国资委曾在去年对各大央企下发了《关于中央企业清理规范境外投资中个人代持产权有关问题的通知》 (以下简称 《通知》)。 《通知》要求,中央企业及其各级控股子公司、境外分支机构以个人或个人公司名义代持境外企业国有产权 (股权)、股份、物业或其他资产等行为 (以下统称个人代持境外产权),均纳入本次清理规范范围之内。
新的 《境外产权管理办法》明确提出, “境外国有产权应当由中央企业或者其各级子企业持有,对于境外企业注册地相关法律规定须以个人名义持有的,应当统一由中央企业依据有关规定决定或者批准,依法办理委托出资等保全国有产权的法律手续,并以书面形式报告国务院国资委。”
王志钢表示,目前央企个人代持境外产权的情况较为普遍,问题也在这里集中出现。产生这一问题的主要原因是,有的境外投资项目,按照他国法律,不能让组织或企业投资,只能是个人。且如果投资公司出现问题,母公司要承担连带责任。 “所以往往向国企领导班子汇报了一下,张三李四就去代持了。”
王志钢透露,国务院国资委还准备制定一些规定,对代持人员的财产、家人进行管控,防止出现全家出逃的情况。
薪酬方面,新的 《境外资产监管办法》提出, “中央企业应当按照属地化管理原则,统筹境内外薪酬管理制度。不具备属地化管理条件的,中央企业应当按照法律法规有关规定,结合属地的实际情况,制定统一的外派人员薪酬管理办法,报国务院国资委备案。”
王志钢表示,央企境外公司薪酬普遍高于境内公司,但原来没有统一的标准,有的地方很高,有的地方很低,所以今后要兼顾各方情况,可能会参考中国驻外使馆经济商务参赞的薪酬办法,找到一个都能接受的合理点。
首次明确海外投资责任主体
两份文件中另一个值得关注的亮点是,文件中均明确了中央企业是其境外国有资产管理的责任主体,其中对于境外企业管理失控、越权投资、内部控制和风险防范存在严重缺陷、未建立境外企业国有资产和产权监管制度,并造成国有资产损失的情况,国资委将按照法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定,追究相关责任人的责任。
我国在海外资产的管理机制发展上略显滞后。从监管法律上来讲,1992年6月,由国务院国资委的前身——国家国有资产管理局、财政部、国家外汇管理局印发了 《境外国有资产产权登记管理暂行办法》;1999年9月,财政部、外交部、国家外汇管理局和海关总署又联合发布了 《境外国有资产管理暂行办法》,随后出台了 《境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则》等。但被业界认为,这两个法律的可操作性并不强。
从监管机构上来讲,目前涉及境外国有资产监管除了国务院国资委,还有商务部、国家外汇管理局等部门,权责并不是很明确。
王志钢表示, “新的 《境外产权管理办法》牢牢把握履行国有资产出资人职责这一核心,明确了中央企业是其境外国有产权管理的责任主体,这在境外国有产权管理制度上还是第一次提出”。
海外投资失误负责人能否买单
“那么央企集团成为责任主体,是否意味着今后负责人必须要对海外投资失误 ‘买单’?”在很多业内人士看来,这剂猛药的操作性和具体效果,还值得商榷。
在新公布的国资委文件中,央企境外投资出现七大情形就将追究有关责任人的责任:违规为其所属中央企业系统之外的企业或者个人进行融资或者提供担保,出借银行账户;越权或者未按规定程序进行投资、调度和使用资金、处置资产;内部控制和风险防范存在严重缺陷;会计信息不真实,存有账外业务和账外资产;通过不正当交易转移利润;挪用或者截留应缴收益;未按本规定及时报告重大事项。
七种情形已经较为全面的描述了央企境外投资所遇到的种种不当情形,但“海外投资失误”其原因往往较为复杂。据本报记者了解,以中铁建沙特项目为例,其母公司为其 “买单”的原因也有对于两国友好关系的顾忌。因此,对于央企投资失误原因的界定,往往成为难点。
对于金额的界定,也存在难点。根据国家审计署先前出具的报告,2008年3月,中国兵器装备集团公司的海外投资。该公司旗下企业天威新能源未经慎重决策与境外某公司签订10年期、4.68亿美元购货合同,并预付7900万美元货款。当时时值光伏产品价格最高的时刻,多晶硅价被爆炒到了400美元/公斤以上,但随后金融危机爆发,多晶硅价格暴跌到了100美元/公斤以下。大量下游的硅片、组件企业无力卖出货品,导致不少多晶硅厂的建设、运转都出现问题。
2009年,该境外公司濒临破产、无法履约,天威新能源以债转股方式控股该公司,先后又投入近1亿美元。但因项目后期投资缺口巨大,截至审计署的当年审计日仍未能建成投产,前期投资面临风险。
天威新能源董事长丁强对此表示,美国的贸易保护非常严格,如果在美国本土没有企业,想大规模进入美国市场并非易事,所以我们需要在美国本土有自己的公司。
对于天威新能源这笔海外投资,是否简单判定为亏损,截止到何日核定亏损数额,如何核定该笔投资亏损的数额,问题较为复杂。
细化规定有待出台
同时,央企对于层级、数量甚多的“孙”公司、 “重孙”公司,能有多大的监管力度和效力,也被专家质疑。
《证券市场周刊》主编李德林坦言,实际上,现在的央企负责人只管到集团的层面,让其监管分公司、子公司,甚至子公司的子公司,是很难的。按照公司法,子公司是由他的董事会、监事会,它的股东层面进行监管, “央企怎么能一杆子插到底呢?”
李德林进一步表示,希望国家出台一些细则,有了更好的细则,才能够更明确。比如说央企的负责人到底应该管什么?如果没有这个细则,只是说央企负责人必须为海外投资的损失负责,是有一定的难度。
对于负责人的追究,解决了责任人的问题,那么要负多大责任的问题,同样需要细则的出台。
过去几年时间里,也有因为亏损巨大,企业负责人被追责的案例,但处理方法却大相径庭。
中航油和中信泰富的案例都违反了两文件中规定的 “从事境外期货、期权、远期、掉期等金融衍生业务应当严守套期保值原则,完善风险管理规定,禁止投机行为”。
2007年2月,因为投机原油期货交易致中航油亏损5.5亿美元,原中国航空油料集团公司总经理荚长斌被责令辞职,原中航油集团副总经理、中国航油 (新加坡)有限公司总经理陈久霖入狱,在新加坡服刑1035天。
而中信泰富的荣智健命运却大不相同,尽管2009年因衍生品投资出现150亿元左右的巨额亏损,远高于中航油当时的亏损额,荣智健仅辞去董事以及主席之职,并未被判入狱。
此次出台的两份文件, “对境外企业管理失控,造成国有资产损失”,并没有明确国有资产损失金额。同时《办法》中所说的追究相关责任人责任,追究到何种程度也并未明确。
现在看来,要看这剂猛药的药效,还要看细则的操作性、执行性。(本报记者 孙郁瑶)