(二)中国产业发展政策与西方发达国家的矛盾冲突
应该说,中国产业政策宗旨并不违背世贸规则,因为自由化并非关贸总协定/世贸组织体系的基本目标,而是实现其基本目标的手段,促使发展中国家经济社会发展才是其基本目标之一,关贸总协定/世贸组织体系也为此赋予有关成员国一系列可以使用的政策工具。
由于1990年代以来的经济全球化潮流中收益和负担分配严重失衡,发展中国家分享的全球化收益太少,而承担的调整负担太多,强调发展中国家的发展权利更有其现实意义。多哈回合之所以又称 “发展回合”,原因就在于此。
然而,在世界经济一体化的今日,商品、资本、技术、信息和人员的洪流正将昔日彼此分割的各国市场日益紧密地联结成统一的世界市场,各国国内经济政策与其对外经贸的互动作用日益突出,更不用说那些本来就带有浓郁进口替代或出口导向的产业发展政策了。贸易伙伴的反应常常在很大程度上决定了一国国内经济政策的可行性,日本最大贸易伙伴——美国对其经济政策的影响就是一个突出范例。因此,各国在制订任何一项产业发展政策时,都不能不顾及该政策对其贸易伙伴的影响及其可能作出的反应。
而且,我国重新开始高度关注自主创新和发展先进制造业之日,正值我国对外贸易争端形势趋向激化之时。近30年来,中国对外贸易始终处于外国对华贸易摩擦的阴影之下,以至于中国对外贸易的发展史在很大程度上也是外国对华贸易摩擦的发展史。时至今日,说中国已经是国际贸易保护主义最大的受害者决非夸大其词。而且,中国面临的贸易摩擦无论是深度和广度都在持续发展,外国对华经贸摩擦正在从单纯的贸易领域上升到整个经济结构的层面。中国对外贸易争端也是长期的,其长期性首先源于中国经济由来已久且短期内难以显著扭转的 “高储蓄+低消费”特征,剩余国民储蓄必然要表现为对外贸易顺差;其次源于中国的对外贸易顺差又高度集中于美国、欧盟等对国际贸易体系和贸易规则影响最大的发达贸易伙伴,以至于中国业已成为全球经济失衡中的关键角色之一。对于我国产业发展政策而言,恰恰又是美国、欧盟等发达国家与我国产业发展政策的利害冲突最为显著,从而决定了我国产业发展政策有很高的几率成为美欧贸易政策攻击的目标。
除中国之外,在二战之后的新兴工业大国中,日本和韩国产业发展政策成效最为显著,他们的产业发展政策得以成功,离不开在相当一段时期内实施的强硬保护措施,包括限制进口、限制外资、近乎强制性的技术转让要求、激励力度强大的出口鼓励政策……,这些做法对于日本、韩国的产业升级发挥了不可替代的重要作用,但最迟从1990年代起,我们就不能指望可以长期沿用这些做法了。在涉及经济利害冲突之际,奢望西方大国、尤其是那些惯于以其国内法处理国际事务的国家自觉遵守顾及发展中国家利益的国际惯例注定要落空。经济和政治因素相互纠结,已经使中国承受的这种压力来得更快、更大,并将使之延续时间更长,我们对此不可没有清醒的认识。
正是在这一背景下,高度自由化导向的关贸总协定 《乌拉圭回合最终文件》中有不少内容为守成霸权狙击中国产业发展政策提供了一系列得心应手的武器,凭借规则本身的偏颇,凭借对自己主导制定的规则更加熟悉的先天优势,打着 “世贸规则”之类旗号 “替天行道”,成为西方国家狙击中国竞争对手的首选之道。这样,在选择产业发展政策工具、促进产业升级方面,我们面临与1980年代至1990年代中期大不相同的外部约束,即世贸组织规则的约束。在传统的产业政策模式下,对于重点发展的产业,我们采取的可以列入外经贸领域的常用政策工具包括关税壁垒、进出口许可证、差别外汇管理政策、出口补贴等。但 《乌拉圭回合最终文件》投入执行且我国加入世贸组织、外汇管制日趋放松后,上述传统政策工具已经不合时宜,扶持方式需要革新。事实上,从1980年代至今,我国产业发展政策所使用的政策工具已经发生了显著的变化和调整,许多昔日常用的政策工具 (如禁止性关税、进口计划等)已经取消,或正在逐步取消过程之中;而这些调整又有不少是应贸易伙伴要求、经过艰巨复杂的博弈而最终决定实行的。
根据世贸组织规则,我们实施产业发展政策可供选择的主要政策工具有:研究开发投入政策、政府采购政策、财税政策、金融政策、技术标准和知识产权政策、产业组织政策 (其目标是推动企业结构调整优化),等等。然而,这些政策工具尽管有其世贸组织规则依据,但在某些贸易伙伴无视国际法的单边主义行为方式下,他们仍然可能遭到这些贸易伙伴的攻击而触发争端。早在中国入世之前,其他国家、特别是发展中国家产业发展政策就已经不止一次遭遇发达国家狙击和在关贸总协定/世贸组织起诉。也正是在贸易伙伴的狙击下,近年我国已有多项产业发展政策被迫推迟实施,如宽带无线局域网(WLAN)中国WAPI标准因为与美国IEEE802.11i标准的争端而推迟实施、软件采购政策推迟实施等等。
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未完待续)(梅新育)