设食品安全调查师 改善监管难题
2009年6月1日实施的 《中华人民共和国食品安全法》(以下称 《食品安全法》)到今天已实施整整两年。在这两年里,食品安全事件仍不断发生,食品安全底线屡屡被突破。很多人不免要问,一部法律能否解除我国的食品安全危机?在法律修改及执法过程中我们还需要做什么? 为此, 《食品安全法》特邀修改人、食品安全领域专业人士桑立伟表示, 《食品安全法》实施两年效果似乎不理想,食品安全事故依存,主要原因可能有以下几个:首先因为该法出台前调研工作不充分,发布时候刚进展到调研阶段,还没完全进入成熟。最后一次截止征求意见是在2008年5月20日,征求完意见后,本应用一两年时间继续做调研,但出了三鹿奶粉事件,全国人大常委委员会法制工作委员会只好在社会现实压力下,加速法律制定过程,于2009年2月28日即颁布该法。 桑立伟还指出,其次是缺乏配套制度,比如说 《食品安全法》第27条规定,有食品安全专业技术人员、管理人员和保证食品安全的规章制度。按理说应该有个配套制度规定食品安全管理人员的资格如何取得,职责是什么,报酬如何等等。 再次就是食品安全标准不统一,为了解决一种食品有食品卫生和食品质量两套标准的问题, 《食品安全法》规定我们食品安全标准是国家安全标准,但目前卫生部已经公布新的食品安全国家标准一共有176项,按照原来食品卫生标准、食品质量标准还有农药残留标准加起来大概有1万项来算,通过率连5%都不到。剩下95%的食品安全缺口,还需执行原先的标准,要么是企业标准,要么是部门标准 ,要么是地方标准。 还有一个原因是, “分段监管”问题没有得到彻底具体解决办法, 《食品安全法》第6条规定,县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合,按照各自职责分工,依法行使职权,承担责任。 “分段监管”为业界广为诟病,食物链的交接环节,会生出不少的问题,如何把衔接变成无缝对接是一大难题,应该对交接不清的地方责成某一个部门来负责。 分段监管为主 品种监管为辅 目前我国的食物产业链比欧美国家长很多,企业数量多但规模小。如何寻求中国的食品安全监管模式还需要不断地探索。是否有一些措施可以最大程度发挥分段监管的作用,使之不会出现监管边界不清、监管重复和空白并存等问题呢? 桑立伟表示,应该以 “分段监管为主,以品种监管为辅”,目前看我国在品种监管这块仍是空白,没人管。个人认为品种监管应由行业协会发挥作用,这样以分段监管为主、品种监管为辅应该是一个比较合理的组合。 分段监管极易引发 “踢皮球”,涉及到部门利益之间的博弈,好事大家都想管,坏事大家都想推。除了细化各监管机关的分工和职责外,还要除了国务院成立食品安全委员会之外,在各省市县也成立中央垂直的食品安全委员会。这样出了食品安全事故,可以直接落实到专职人员承担责任。 值得一提的是,食品安全委员会必须中央垂直领导。食品安全监管最大的漏洞之一是地方保护主义,一些食品生产企业是当地的纳税大户,当这些企业出问题时,即使监管部门有心去管,但很有可能问题企业找到地方更高一级的领导,致使监管部门无法真正监管到位。更有甚者,出于地方保护主义,相关政府部门直接将企业保护起来,不进行监管。如果实行中央垂直领导,就容易打破地方控制和保护主义。 其次,要进行塔式领导,食品安全委员会的作用是把监管机关管好,监管机关再把通过资质认可的企业食品安全管理人员管住,让这些人成立卫生小组,管理企业内部具体事务,出事监管机关就可以直接惩罚管理人员。 开展专业培训 组织民间监管力量 除了利用国家职能机关监管外,经济学家郎咸平曾建议,在食品安全监管方面借鉴美国的 “吹哨法案”,用 “放权于民”的方式实现合理监管,改变目前政府部门既是游戏规则的制定者又是执行者的矛盾。对此,桑立伟表示,不能光靠公民监督,因为公民可能不具备专业知识,可考虑设立食品安全调查师一职。从事这一职业的人需要有食品安全知识和法律知识,通过国家资格考试后,可以行使准行政权,可以到饭店、超市、生产企业调查取证。把所有证据收集齐交到监管机关,对证据确凿的违法企业进行处罚,并将罚金的50%作为食品安全调查师的酬劳。 针对我们目前监管机关监管力量不够、主动出击执法积极性不足的现状,食品安全调查师这一职业也许能补充做好食品安全监管工作。 加大违法成本 重点监管大企业 针对我国食品生产小作坊较多,超限量、超范围使用食品添加剂或者非食品原料情况较严重,甚至还有些掺杂使假,这给监管部门造成特别大困难。那么,小作坊和大企业在食品监管上应如何区别对待? 桑立伟主张应该重点监管大企业,小作坊虽然面大、点多,但销售面小,影响人群也小;大企业市场占有率大,出现问题波及面广,影响大,且其往往高喊社会责任,一旦失信于民影响极其恶劣,其危害性也是短期无法消除的。 此外,在县级地区许多监管部门的工作人员数量少,而小作坊食品加工企业数量又多,根本管不过来。同时,县级地区多是 “熟人社会”,监管者与被监管者往往存在各种关系渊源,很难板起脸执法处罚。因此,如何对这些小作坊进行有效的监管,是普遍存在的难题。 社会普遍认为,除了监管力量不足之外,食品安全事件频发还跟食品企业违法成本过低有关。 尽管今年2月25日通过的 《刑法修正案》 (八)规定,对生产销售有毒有害食品犯罪的处罚起刑点从 “拘役”提高为 “五年以下有期徒刑”。仍有人认为这个力度还不够,那么是否还需要 《刑法》增加一些规定来确保食品安全呢? 桑立伟指出,对于生产销售有毒有害食品的行为要向对待醉驾一样实施 “零容忍”,要把这个罪名归到危害公共安全罪里面。因为破坏社会主义经济秩序罪是 “结果犯”,即需要求证结果伤亡多少人或者造成巨大的财产损失,当情况特别严重的时候才会判处死刑。而危害公共安全罪是 “危险犯”,只要造成了不特定多数人的生命危险,即使没有危害结果出现,也可以判处死刑。还有 《刑法》应增加对食品安全犯罪教唆犯的惩处,把提供资源、设备、技术的人都作为共犯惩处,从源头处置。 建立食品质量安全可追溯系统 食品质量安全可追溯系统作为保障食品安全的有效手段,在世界很多国家受到广泛关注,欧盟、美国、日本等国纷纷建立食品质量安全可追溯系统。 有专家指出,我国也有必要采用食品安全可追溯系统。 桑立伟表示,在国际上,可追溯系统是当前比较先进的一种质量监控体系,也是食品安全保障体系中的重要组成部分。该方法通常是记录食品的原料来源、生产流程、生产工艺、产品封装、运输销售等环节中可能影响到食品卫生安全的相关信息进行记录,并为每一个食品单位的食品汇总成一个独立集成信息,从而可以实现追溯查询的功能。 比如说消费者吃一块烤牛排,便可根据追溯系统可以追溯到这块牛排是牛身上的哪块肉,是哪个农场的哪头牛身上的,这头牛喂了多少饲料,饲料里有哪些添加剂,牛的饲养管理人是谁。这些都会在可追溯系统里存有记录。因为,为了确保我国食品质量安全,应该从源头抓起,也应建立食品安全追溯系统,甚至每一个食品企业都要做到具有完善的食品安全追溯系统。(根据 《第一财经日报》报道整理)
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