财政分权促进区域降碳减污扩绿增长的制度逻辑与实施路径

　　■  郑 烨 鲁瑞雪

　　党的二十届四中全会提出“协同推进降碳、减污、扩绿、增长，筑牢生态安全屏障，增强绿色发展动能”，为“十五五”时期我国经济社会发展全面绿色转型指明了战略方向。协同推进降碳减污扩绿增长既是国家治理体系和治理能力现代化在生态环境领域的核心实践，也对地方政府公共治理效能提出了更高要求。财政体制作为国家治理的基础和重要支柱，其核心内容财政分权（即中央与地方政府之间财政权力和责任的划分），深刻塑造了地方政府的行为逻辑与资源配置方向。因此，深入探讨财政分权如何促进地方政府、促进区域降碳减污扩绿增长协同增效，既是贯彻党的二十届四中全会精神的要求，又是破解区域绿色转型深层约束、构建长效机制的关键命题。

　　财政分权促进区域降碳减污扩绿增长的三重制度逻辑

　　财政分权对区域降碳减污扩绿增长协同促进的作用，并非简单的资金投入问题，而是通过“财力保障—行为激励—治理赋能”这一制度逻辑实现的。理解这一内在逻辑，是精准设计改革路径、避免政策空转的前提。

　　第一，财政分权能够为区域绿色转型提供稳定的资金保障。绿色发展往往需要大规模、持续性的资金投入。无论是传统产业的绿色升级改造，还是清洁能源设施建设、生态监测网络、生态保护与修复等相关工作，都离不开持续稳定的财力支持。合理且规范的财政收入分权，能够帮助地方政府培育与自身发展阶段、资源条件相适应的主体税源，形成与绿色发展职责相匹配的财力基础，为区域绿色转型提供可靠保障。

　　第二，财政分权可以有效激发地方政府推动绿色发展的内生动力。在财政分权体制下，地方行为深受中央绩效考核导向影响。当环境质量提升、碳排放强度下降等绿色发展指标纳入地方政绩考核，并与转移支付、专项债券等财政资源分配挂钩，地方政府推进生态保护和绿色发展的积极性便会显著提高。这样有望引导地方政府从过去单纯追求经济增长的竞争模式转向注重高质量、可持续的绿色发展竞争，进而主动探索适合本地区的绿色发展路径。

　　第三，财政分权有助于提升地方政府的环境治理能力。在财政分权体制下，中央在向地方下放部分财权与事权的同时，也进一步强化了地方在环境治理中的主体责任。绿色发展本身具有较强的复杂性与专业性，需要多领域协同推进。财政分权在提升地方资源配置自主权的同时，也推动地方政府不断优化环境治理方式，促进治理体系和治理能力现代化。强大的地方政府环境治理能力，是将财政分权转化为实际绿色成效的关键转换器与放大器。

　　财政分权促进区域降碳减污

　　扩绿增长的实施路径

　　一是优化央地财政收支划分，夯实绿色发展制度根基。在财政收入侧，结合税制改革，推动生态环境相关税收与地方绿色发展事权相匹配。可提高绿色税收地方留成比例，对生态功能区等重点地区实施税收返还与专项奖励，让地方政府从环境改善中获得对应的财政收益，增强其环境保护动力。在财政支出侧，以权责清单清晰界定央地在污染防治、生态修复、应对气候变化等领域的事权与支出责任，赋予省级及以下政府相对应的支出结构优化自主权；支持地方政府结合自身资源禀赋、发展阶段特点，将资金精准投向工业减排、生态增容、绿色产业培育等关键领域；强化财政转移支付的绿色导向，加大对重点生态功能区、资源枯竭型城市等地区的纵向转移支付力度，完善生态补偿机制，实现“受益者付费、保护者受益”。

　　二是强化对地方政府的绿色绩效导向考核，激励地方政府高质量发展。将降碳减污扩绿增长核心指标系统纳入地方党政领导干部政绩考核并显著提高权重，推动考核结果与财政资源分配挂钩；建立绿色绩效与转移支付、专项债券额度等联动机制，对环境治理成效显著地区给予财政奖励，对进展滞后或发生重大生态环境事件的地区实施财政约束与问责。通过激励与约束并重，扭转地方政府片面追求经济增速与短期财政收入的倾向，引导地方政府切实践行“绿水青山就是金山银山”的理念，将工作重心聚焦到发展方式绿色转型上。

　　三是赋能地方治理创新，打通政策落地的“最后一公里”。支持地方政府整合相关资金设立绿色发展或产业转型基金，以市场化方式撬动社会资本，投向绿色技术研发、传统产业低碳改造与生态产品价值实现等领域；鼓励地方政府在中央统一框架下，大胆进行政策工具创新与集成，如实施差异化环境价格政策，推进排污权、用能权、碳排放权交易试点；强化对地方尤其是基层政府的治理能力支持，通过培训、技术帮扶与数据共享提升地方政府环境规划、监测执法与风险应对能力，同时结合AI技术加大智慧环保、数字化监测等投入，最终确保财政权力与政策空间切实转化为环境治理效能。

　　四是推行差异化的精准调控，应对区域绿色转型过程中的多元挑战。由于我国各地区在资源禀赋、发展水平、功能定位以及生态环境状况等方面存在明显差异，在财政分权制度的实施过程中，应摒弃简单统一、缺乏区分的治理思路，采取分类指导、精准施策的方式。针对西部地区，应当进一步强化财政补偿与政策扶持力度；对于中部地区，重点在于为产业结构转型提供稳定有力的支撑；而东部沿海地区则应充分发挥财政分权的激励与示范作用，将更多财政资源投入到绿色技术研发、绿色金融创新等领域，为全国绿色发展探索可推广、可复制的实践经验。通过建立并完善差异化的财政政策体系，能够引导不同区域找准自身绿色发展路径，最终实现各地区协同推进、各具特色的绿色高质量发展。

　　（作者单位：西北工业大学公共政策与管理学院）