基层治理与产业集群发展的互动关系

　　■  高益云

　　在统筹实施乡村振兴和新型城镇化的当下，基层治理是国家治理体系的“神经末梢”，基层治理效率直接关系到社会和经济的稳定与增长。产业集群作为区域经济发展的载体，其专业化分工和协同创新等优越性是带动地方经济增长的主导力量。基层治理与产业集群发展不是割裂的，二者之间在要素资源、政策工具、市场培育等方面存在着高度耦合互动，寻找二者耦合互动关系对提升基层治理效率、增强产业集群优势具有重要意义。

　　理论关联：基层治理与产业集群的内在耦合。治理是指区域内各种公共需求的提供、社会的安定有序、法律法规的贯彻执行等，基层治理质量直接影响到区域发展环境和资源承载能力。产业集群的形成需要完善的基础设施、稳定的发展环境和有力的政府政策支持，这一切的背后都离不开基层治理。

　　互动机制：基层治理与产业集群的双向赋能。基层治理对产业集群的驱动作用。其一，提供稳定环境。良好的基层治理能够维护社会秩序，减少社会矛盾和冲突，为产业集群发展创造稳定、和谐的外部环境。例如，浙江省湖州市织里镇通过加强基层治理，有效解决了因童装产业集聚带来的大量外来人口涌入、公共服务资源不足等问题，为童装产业集群的持续发展提供了保障。其二，优化资源配置。基层政府可以通过合理的规划和政策引导，优化产业集群所需的各类资源，如土地、资金、人才等的配置。例如，江苏省南京市五老村街道立足产业资源禀赋，因地制宜、分类施策，对辖区内空置楼宇载体进行全面梳理，推动“群”内产业要素集聚，整合多方资源推进楼宇升级，吸引集聚更多金融商贸领域的优质企业和人才。其三，提升服务水平。基层治理能够加强基础设施建设，提高公共服务质量，为产业集群发展提供有力支持。例如，一些地方通过加强交通、通信、水电等基础设施建设，以及提供教育、医疗、文化等公共服务，吸引了更多的企业和人才入驻产业集群。

　　产业集群对基层治理的反哺效应。其一，增加财政收入。产业集群的发展能够带来大量的税收收入，为基层政府提供更多的财政支持，从而增强基层政府的治理能力和服务水平。例如，浙江省湖州市织里镇的童装产业集群发展迅速，为当地带来了可观的财政收入，使得政府能够加大对基础设施建设、公共服务等方面的投入。其二，创造就业机会。产业集群的发展能够创造大量的就业岗位，吸引更多的劳动力流入，促进人口集聚和经济发展。例如，一些乡村通过发展特色农业产业集群，吸引了大量外出务工人员返乡创业和就业，缓解了乡村劳动力短缺的问题，同时为基层治理提供了更多的劳动力资源。其三，推动社会参与。产业集群的发展能够促进企业、社会组织和居民之间的互动与合作，推动社会参与基层治理。例如，一些企业通过参与社区建设、公益事业等活动，增强了与社区居民的联系和互动，同时为基层治理提供了更多的资源和支持。

　　现实困境：互动过程中的矛盾与挑战。第一，政策协同性不足。少数基层政府制定的产业政策缺乏整体意识，在制定政策时表现出分散状态及不连续的行为，没有能够形成提升产业集群的产业政策合力。与此同时，由于不同部门职责划分不明确，不能协同一致，致使在推进落实产业政策时工作缺乏一致性，进而使产业集群无法实现应有的资源整合和创新。第二，资源整合能力薄弱。一是部分乡镇、村一级基础力量不足，对于土地、财力、人力等要素支持产业集群发展条件薄弱。例如，中西部地区部分县市人才大量外流，无法支持产业转型升级，加之产业集群企业相互间缺乏合作和协作，无法实现共享共利，从而降低了产业集群的竞争优势。第三，市场环境有待优化。一是基层治理尤其是市场监管和知识产权保护等方面弱化，假冒伪劣、恶性竞争等加剧集群发展病态；二是公共服务跟不上产业发展需求，如物流配套不健全、技术创新平台缺乏等，抑制集群创新升级。

　　优化路径：促进良性互动的实践策略。强化顶层设计与政策协同。建立健全横向、纵向相关部门、地区的联动机制，科学制定产业集群产业发展相关的发展规划和基层治理相关政策，充分利用大数据技术进行数据挖掘等大数据分析，在充分利用相关政策的同时不断调整相应的政策，提高政策的一致性和衔接性。例如，参照长三角一体化“同城共策”的经验和方法，引导相关地区实现共标共享政策。

　　提升资源整合与配置效率。建立健全以基层政府为主导、金融机构和科研院所共同参与的资源供给机制。设立产业投资基金、健全人才引进机制为产业集群提供资金和智力保障，引导集群企业创建资源共享平台，促进技术、信息等资源加快流动与共享，有效提升产业集群协同创新能力。

　　优化市场环境与公共服务。强化基层市场监管，建设完善知识产权保护环境，构建公平竞争秩序；做好基础设施和公共服务，建设智慧物流园区、技术研发中心等服务平台，以契合集群发展的条件；普及“互联网+政务服务”模式，提高政务服务效率和公开性。

　　基层治理与产业集群发展互促共生。有效促进二者良性互动，是基层治理与产业发展高质量共生、集群高质量发展的必经之路。未来，应着重加强政策的有机联动、资源的多元整合以及市场的服务与保障，推动基层治理与集群发展同频共振、耦合联动，使之成为数字化转型、共同富裕下区域治理的新亮点。

　　（作者单位：中共长沙市委党校）