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■ 曹永炜 贾麟
2026年是“十五五”开局之年，也是应急管理系统深化改革、推进公共安全治理模式转型升级的关键之年。为深入践行“人民至上、生命至上”理念，统筹发展和安全，以系统思维构建“大安全、大应急”治理体系，就需要立足深化改革创新，着力构建统一指挥、反应灵敏的应急管理体制，以法治建设为引领推动公共安全治理模式向事前预防转型，为“十五五”良好开局筑牢安全屏障。
构建全链条治理闭环 实现多方高效协同
深化应急管理体制改革是推进治理体系和治理能力现代化的重要举措，通过构建上下贯通的组织架构、强化多部门协同机制并严格落实党政同责的考核体系，全面提升安全生产与防灾减灾救灾效能。
应急管理体制改革是推进治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。应急管理体制涵盖了安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等多项职能。为了更好地应对突发安全状况，在组织架构层面，应构建起上下贯通、左右衔接的应急管理体系。
首先，必须坚持党对应急管理工作的绝对领导，这是应急管理事业发展的根本保证。在省级层面，成立省委安全生产考核巡查组，建强“1+N”应急指挥部体系；市县层面，推动两级政府常务直接分管安全生产工作，建立“六情”研判调度机制，在高火险期、主汛期实行多部门联合值守。这将有利于实现灾害事故快速接报、行动指令精准下达、救援力量快速调动的扁平化指挥。在部门协同方面，明确应急管理部门统筹协调、行业管理部门组织指导、地方政府属地管理的职责边界，建立应急、自然资源、水利、气象、地震等部门信息共享、力量合成、资源互补的工作机制，实现风险研判、灾情会商、抢险救援、转移避险等全过程协同。
值得注意的是，责任落实是应急管理工作的“牛鼻子”。因此，应全面落实党政同责、“一岗双责”、齐抓共管、失职追责的应急管理责任制，将应急管理体系和能力现代化建设纳入县级以上党政领导干部政绩考核内容，把安全生产纳入高质量发展评价体系。健全党政领导干部安全生产履责述职和“第一责任人”职责落实报告制度，推动“三管三必须”要求落到实处。
构建全民参与格局 夯实应急管理根基
以基层应急管理能力提升为主线，通过健全“应消一体”机制、推进“六有”标准化建设、强化事前预防、加强经费与科技保障，旨在打通应急管理“最后一米”，全面提升基层风险防范和先期处置能力。
基层是应急管理的第一道防线，也是公共安全治理的最前沿。应将“基层应急管理能力提升”作为工作主线，推动应急管理工作重心下移、力量下沉、保障下倾，打通应急管理“最后一米”。健全基层应急管理和消防安全治理机制，探索乡镇（街道）专职应急队和村（社区）应急分队分别加挂“应消一体综合救援服务站（点）”牌子，实行“双重管理”。
加强标准化建设。按照“有机构、有队伍、有预案、有物资、有宣传、有演练”六有标准推进乡镇（街道）应急管理能力规范化建设，优化“一主两辅”基层应急力量体系。即依托区域性中心乡镇消防救援站为主力，以乡镇（街道）应急队和村（社区）应急分队为辅助，整合网格员、山洪灾害监测员、地质灾害监测员、护林（草）员等力量，通过“多员合一”建设一支稳定的专兼职综合应急队伍。推动应急管理“进网入格”，将风险隐患排查、预警信息传递、应急知识宣传等职责纳入网格员工作内容，实现风险隐患发现在早、处置在小。
强化事前预防机制。建立基层风险隐患动态排查机制，乡镇（街道）对“九小场所”、经营性自建房、在建工地、燃气、低洼易涝点、地质灾害危险区、森林草原火险区等开展日常巡查。健全基层监测预警工作机制，推动“户户响”终端建设和应用，落实预警“喊醒”“叫应”机制。着力提升基层先期处置能力，在重点区域和高风险乡镇（街道）、村（社区）配备卫星通信终端、险情监控、救生防护等必要物资装备。常态化开展基层应急演练，高风险地区加强防汛、避震、地质灾害避险等专项演练，以大幅提升基层应急处置能力。
完善基层应急管理经费保障机制。可将基层应急管理工作经费纳入同级财政预算，省级财政对重点地区分类给予适当补助，省市县三级采取以奖代补等方式支持村（社区）综合减灾工作。实施应急管理骨干培育工程，鼓励基层应急管理人员考取注册安全工程师、注册消防工程师、应急救援员等职业资格。同时，推动“智慧应急”向基层延伸，为基层配备“小、快、轻、智”新型技术装备，推广应用隐患辅助识别、风险研判、预警预报自动提醒等智能服务，以科技赋能提升基层应急管理效能。
构建全灾种应对体系 筑牢灾害防御防线
紧扣“十五五”应急管理工作部署，我国公共安全治理正加快从“以救为主”向“以防为主”转型，通过构建“监测预警、风险管控、应急处置、社会共治”四位一体的治理体系，推动实现从灾后救助向灾前预防、从单一灾种向综合减灾、从减少损失向减轻风险的根本转变，以高水平安全服务高质量发展。
当前，我国公共安全治理正从“以救为主”向“以防为主”转型。紧扣“十五五”应急管理工作部署，坚定不移推进治理模式向事前预防转型，着力构建“监测预警、风险管控、应急处置、社会共治”四位一体的公共安全治理体系。实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。
监测预警是防灾减灾救灾的第一道关口。加快建设空天地一体化的灾害风险感知网络，优化地震、地质、气象、水利、森林草原等领域自然灾害监测站网布局。在地质灾害防治区、人员密集区布设小微型智能气象观测设备，实现对灾害易发地区的全方位、立体化动态监测。建设省市县一体化预警信息发布系统，灾害预警信息发布公众覆盖率达到90%，实现快速精准高效预警预报。例如，在安全生产领域，四川建设危险化学品、煤矿、非煤矿山、工贸等重点行业领域风险监测预警系统，将涉及重大危险源的仓库、装卸台、矿山安全监控、人员定位等纳入监测范围，实现对安全生产风险的综合监测、智能评估、趋势分析和精准预警。
构建全面的应急救援力量体系。按照“全灾种、大应急”要求，建强以国家综合性消防救援队伍为主力、专业救援队伍为协同、解放军和武警为突击、社会力量为辅助的应急救援力量体系。持续建强专业救援队伍，推动山岳、深潜、桥梁隧洞等领域救援队伍建设。重视社会应急力量发展，出台调用社会力量费用补偿办法，开展分类分级测评，使其成为应急救援的重要补充。建强应急救援基地体系，建成全域覆盖、支撑有效、综合与专业相结合的应急救援保障体系。
在社会层面强化公共安全共同责任意识。积极构建政府、市场、社会多元参与的公共安全治理格局，健全防治结合、联防联控、群防群控工作机制。引导社会公众积极参与突发事件应对，鼓励快递员、外卖员、网约车司机发现身边隐患、开展安全宣传，推动安全隐患“随拍上报”。支持行业协会、专业技术服务机构、保险机构参与开展风险评估、隐患排查治理、教育培训等活动，充分发挥保险机构的风险防控作用。构建政府主导、市场运作、社会参与的灾害风险共担机制。完善巨灾风险分散机制，健全城乡居民住宅地震巨灾保险制度，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分担机制。同时，加强应急文化建设，推进防灾减灾救灾科普教育基地建设，打造一批防灾减灾文化示范县、示范乡镇、示范村，让安全发展理念深入人心。
以科技赋能推动应急管理创新发展。重点拓展应用安全管理大数据平台，加快有限空间、九小场所、危险物品运输等场景立项建设。主动融入“数字政府”建设，丰富“人工智能+应急管理”应用场景，探索构建重大自然灾害场景案例库。支持引导安全应急产业发展，建立促进安全应急产业发展工作协调机制，推动设立安全应急产业投资基金，以新质生产力培育新质战斗力。
站在“十五五”的新起点，应急管理事业正处于大有可为的战略机遇期。下一步，要深入贯彻落实党中央、国务院关于应急管理工作的决策部署，以深化改革为动力，以法治建设为保障，以基层基础为支撑，加快推进应急管理体系和能力现代化，不断提升公共安全治理水平，以高水平安全服务高质量发展。
（曹永炜单位：四川省应急救援总队；贾麟单位：四川省劳动安全科学技术研究所）
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