从被动应对到主动治理

　　■  贾麟 

　　“十五五”开局之年，应急管理领域迎来重大制度安排。2026年5月30日，国务院正式印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称《规划》）。作为首个以“现代化应急体系”命名的五年专项规划，这份纲领性文件甫一发布便引发广泛关注。《规划》明确将“推动治理模式向事前预防转型”确立为主线，标志着我国应急管理战略重心从“事后应急”向“主动治理”全面迁移，释放出治理理念深刻变革的鲜明信号。

　　当前，我国正处于传统风险与新型风险交织叠加、存量隐患与增量挑战并存的特殊时期。在此背景下，《规划》出台无疑具有极强的现实针对性。那么，这份规划究竟如何谋篇布局？“事前预防”转型又将怎样重塑工业安全的基本逻辑？量化指标设定背后蕴含哪些政策深意？本文围绕上述问题，展开深度解读。

　　锚定“大安全大应急”战略基石

　　《规划》是对我国应急管理体系建设逻辑的深刻重塑，立足“十五五”技术窗口期，为 2035 年建成中国特色大国应急体系夯实关键基础。

　　总体来看，《规划》的出台，或意味着我国应急管理体系建设逻辑的一次深刻重塑。首先，我国的应急领域从单一的“应急”开始向“大安全大应急”的战略升维。《规划》强调“大安全大应急框架”，其战略意义在于，应急安全领域要跳出单一灾种、单一部门的局限，将安全生产、防灾减灾救灾纳入总体国家安全观的宏大视野。它不再仅仅是应对突发事件进行“救火队”式补救的建设规划，而是坚持人民至上、生命至上，牢固树立“发展决不能以牺牲人的生命为代价”的红线意识的具体表现；是保障高质量发展、维护社会大局稳定的“压舱石”工程。

　　其次，《规划》体现了从“事后处置”向“事前预防”的根本转型，这也是本次《规划》最核心的定位变化。过去我国应急安全领域强调“快速响应、高效处置”，这一原则固然有效，但在“十五五”时期，单纯依靠事后救援已无法满足人民群众对公共安全的新需求。《规划》将“推动治理模式向事前预防转型”确立为主线，意味着国家层面将资源配置的重心前移，试图通过源头管控、风险监测，将隐患消除在萌芽阶段。

　　在“十五五”时期出台的规划，也是对紧迫现状的回应。随着中国式现代化进程加快，城市规模巨型化、产业链条复杂化、能源结构转型加速，我国应急安全领域面临的传统风险与新型风险（如锂电储能、氢能、深地深海开发）交织叠加，旧有的管控手段已难以为继。另一方面，这也是技术变革的窗口期。“十五五”是人工智能、大数据、低空经济、机器人爆发式发展的关键期，《规划》此时出台，旨在利用新技术重塑应急管理的底层逻辑，通过“智慧应急”快速提升安全保障和应急处置能力。

　　值得注意的是，《规划》为应急体系建设设定了明确目标。《规划》明确提出，到2035年建成中国特色大国应急体系，而“十五五”正是实现这一目标的关键攻坚期，《规划》旨在通过近五年的现代化建设，为2035年全面实现依法应急、科学应急、智慧应急奠定基础。

　　推动“技防智控”模式升级

　　《规划》推动应急管理工作从事后补救转向事前预防、从人海战术转向技防智控与人防物防联动，以应对多重现实风险，提升本质安全水平。

　　除了工作流程的调整之外，《规划》还带来了一场涉及理念、机制、技术的系统性调整。

　　首先，《规划》在理念层面带来了深刻变革，要求我国应急体系建设从“被动补救”转向“主动预防”。过去传统的应急思路是在事故发生后投入大量资源进行应急处置、救援、责任追究和重建；未来，资源将更多投向风险普查、监测预警、隐患治理和责任落实。这种变化要求应急安全领域树立和强化“重大隐患就是事故”的理念，将安全关口持续前移。例如，《规划》中提出，要做到“自然灾害风险图、防治区划图与国土空间规划衔接”，就是典型的预防性思维和本质安全的理念落地。

　　在应急模式上，《规划》同样带来了转变。我国的应急模式或将从“人海战术”转向“技防智控”。传统的事前预防依赖人工排查，效率低且易漏管失控。《规划》强调的转型，核心在于利用科技手段。通过“工业互联网+安全生产”、矿山安全大模型、城市生命线监测等手段，实现对风险的实时感知和自动预警，这样使得安全管理从“靠人盯”变成了“靠数据跑”。“技防”牵引、“人防”发力、“物防”升级，“三防联动”将带动新的安全发展模式的转变。

　　《规划》提出的上述转型回应了我国近年来的灾害情况。近年来，极端天气、巨灾多发频发，单纯依靠灾后的应急救援，往往损失巨大且难以挽回。只有做好事前预防，才能最大限度降低灾害损失。同时，我国化工、矿山等高危行业基数大，老旧装置、燃气管网等“城市病”突出。如果不进行预防性改造和更新，事故发生的概率将呈指数级上升。此外，电动自行车、新型储能、平台经济等新业态带来了全新的风险点，这些领域缺乏成熟的管理经验，必须坚持预防为主，在发展中规范，防止风险累积。比如在“工艺、技术、装备”升级改造的同时，通过“标准、规范、规程”等的有效匹配，进一步增强全系统运行的安全可靠性，进一步保障各环节的“本质安全”水平提升。

　　聚焦“明显进展”三维能力提升

　　《规划》明确，将从法治、智能、基层基础提升能力，或将以隐患治理、事故下降等标志性成果检验转型成效。

　　《规划》明确，将从法治、智能、基层基础提升能力，或将以隐患治理、事故下降等标志性成果检验转型成效。

　　《规划》提出，到2030年，应急管理体系和能力现代化建设要取得明显进展，以事前预防为主的治理模式要有效建立。“明显进展”，应当体现在法治化、智能化和基层基础三个维度的能力提升上。在法治层面，应急管理的法律法规体系或将更加完备，如《自然灾害防治法》《应急救援队伍管理法》等关键立法取得突破，标准体系与国际接轨，执法更加规范精准。在智能化层面，安全应急大模型底座建成并广泛应用，人工智能在风险监测、辅助决策中发挥核心作用，数据壁垒被打破，实现跨部门、跨层级的信息共享。在基层层面，基层应急管理能力显著增强，“小快轻智”装备普及，乡镇（街道）应急消防一体化机制成熟运行，真正打通安全治理的“最后一公里”。

　　“有效建立”事前预防模式，则需要一些标志性的成果来验证。首先，全国范围内的自然灾害综合风险、重点行业领域安全风险将实现数字化、动态化管理，风险底数清晰，管控措施精准落地，形成一张真正的风险“一张图”。其次，预警信息发布后，能够直达基层责任人和社会公众，并触发自动响应机制（如停工、停课、撤人），不再出现“预警发了没人管”的情况，形成监测预警“叫应”机制的闭环。再次，高危行业落后产能基本淘汰，老旧装置更新改造完成，重大事故隐患存量动态清零，增量有效遏制，本质安全水平大幅提升。最终，所有这些努力的成果都将体现在事故总量的持续下降，重特大事故得到有效遏制，较大事故起数显著下降等方面。

　　筑牢量化指标约束底线

　　《规划》立足我国安全发展实际设定多项安全生产量化约束指标，明确依靠高危行业整治与科技手段达成目标。

　　《规划》明确了一系列量化指标，包括生产安全事故死亡人数下降15%、较大及以上生产安全事故起数下降16%、单位国内生产总值生产安全事故死亡率下降33%等。这些约束性指标的设定，是基于我国当前的安全生产形势、经济发展速度以及“十五五”期间可能面临的风险挑战综合测算得出。生产安全事故死亡人数和较大及以上事故起数的下降目标，是基于近年来事故下降趋势的延续，同时考虑了工业化、城镇化进程中风险增加的变量，体现了“稳中求进、持续向好”的基调。而单位GDP生产安全事故死亡率下降33%，这是一个相对指标，反映了安全与发展的协调度。它意味着经济增长的同时，安全水平要以更快的速度提升，这正是高质量发展的核心要求。

　　要实现上述目标，下一步的重点或在于对矿山、危险化学品、消防、交通运输、建筑施工等传统高危行业的深化整治，如深化“一件事”全链条整治，如燃气、电动自行车等专项治理。同时，要大力推广“机械化换人、自动化减人”，利用机器人、无人机等技术在危险环境作业，从物理上减少人员暴露。

　　然而，实现这些目标的难点同样突出。首先是存量风险的化解，城市地下管网、老旧小区、尾矿库等基础设施老化问题严重，改造资金需求大、协调难度高。其次是新业态的监管，如低空经济、新型储能等领域，风险演变快，监管标准滞后，容易出现监管盲区。最后是基层执行力，政策力度在层层传导中可能出现衰减，乡镇、企业一线的安全意识和能力参差不齐，是落实指标的“短板”。

　　打通指挥调度“最后一公里”

　　我国应急指挥体系需通过技术赋能、机制创新、强基固本、预案实战化补齐短板，推动我国应急管理走向现代化，也为工业界带来机遇。

　　应急指挥是应对突发事件的“大脑”和“中枢”。《规划》提出，到2030年要“集中统一、高效权威的中国特色应急管理体制更加完善，大安全大应急框架下应急指挥机制更加健全”。虽然近年来我国应急指挥体系有了长足进步，但在面对巨灾大险时，仍存在一些亟待解决的痛点。

　　当前，信息壁垒依然存在，部门之间、军地之间、央地之间的数据共享不够及时，灾害现场“断路、断网、断电”极端条件下的通信保障能力仍需加强。在跨区域、跨部门的联合救援中，指挥关系有时不够明晰，资源调度存在“条块分割”现象，影响救援效率。此外，基层指挥能力薄弱，乡镇一级往往缺乏专业的指挥人才和必要的指挥手段，面对突发事件容易“手忙脚乱”。

　　完善这一机制的关键突破口，在于技术赋能、机制创新、强基固本和预案实战化。

　　技术赋能，构建“智慧大脑”。《规划》明确提出，要统筹推进“久安”系列大模型底座建设，升级全国突发事件应急指挥综合业务系统。突破口在于利用人工智能技术，实现灾情的自动研判、资源的智能匹配和方案的辅助生成，让指挥决策从“经验驱动”转向“数据驱动”。

　　机制创新，强化“联合值守”。推动应急管理和消防部门常态化联合值守，加强重特大灾害应对时的联合会商。关键在于打破部门围墙，实现“防”与“救”的无缝衔接，确保一旦有事，能够“上下贯通、一体应对”。

　　强基固本，畅通“神经末梢”。推动应急指挥系统向乡镇（街道）延伸，加强应急指挥网建设，配强应急通信无人机。关键是要解决“三断”条件下的通信难题，确保指令能下达、现场情况能回传，打通指挥调度的“最后一公里”。

　　预案实战化，拒绝“纸上谈兵”。开展新一轮预案制修订，强化巨灾情景构建。突破口在于通过实战演练和复盘分析，检验预案的可操作性，确保指挥机制在真实危机中不仅“转得动”，而且“转得快、转得准”。

　　《现代化应急体系建设“十五五”规划》不仅是一份行业规划，更是一份守护人民生命财产安全的有力承诺。从“事后应对”到“事前预防”，从“传统人力”到“智慧赋能”，这一系列变革昭示着我国应急管理正在走出一条具有中国特色的现代化之路。对于工业界而言，这既是挑战，更是机遇——唯有拥抱安全，方能行稳致远。