“两新”政策如何激发企业创新效应

　　■  陈成 王俊贤 孙中阳 周聪慧

　　党的二十大报告明确提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”，并对加快实现高水平科技自立自强作出战略部署。企业作为技术创新主体，其创新行为的活跃程度与质量高低直接影响着国家创新体系整体效能。本文围绕“两新”（大规模设备更新和消费品以旧换新）国补政策对企业创新影响的现状、问题与对策这三重逻辑进行研究，探讨如何激发企业创新活力、助推科技自立自强。

　　现实特征：政策落地的

　　规模特征与传导路径

　　第一，政策脉络与覆盖格局。2024年3月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，同年7月，国家发展改革委、财政部联合印发《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》，统筹安排约3000亿元超长期特别国债资金加力支持“两新”工作，各地区同步出台配套落实方案，形成央地协同推进的政策体系。在技术标准上，政策嵌入明确的技术导向：设备端重点支持智能化、绿色化装备迭代，并同步强化对高能耗设备实施淘汰约束；消费端以家电能效等级为例实行阶梯式补贴，一级能效产品享受最高补贴比例，三级及以下不纳入补贴范围。

　　第二，设备更新补贴的供给侧传导路径。设备更新补贴属于供给侧投资激励，以“淘汰旧设备、购置新设备”为行为前提出发，综合运用投资补助、融资贴息、价格补偿等工具，通过降低新旧设备相对比价影响企业资本品投资决策。从理论逻辑看，技术进步在相当程度上物化于新一代资本品之中，设备更新本质上是将前沿技术以物化形式导入生产环节。在微观层面，补贴通过三个节点发挥作用：其一，降低设备购置有效成本，缓解融资约束对中小企业的制约，释放企业原本被压抑的研发投入潜力；其二，企业购置的数字化产线、智能控制系统等设备是前沿技术的物化载体，调试与适配过程激活了对外部技术的吸收能力，并通过供应链传导间接带动关联企业的工艺改进；其三，行业技术装备门槛降低加剧竞争，率先更新者的成本与品质优势迫使竞争者追加技术投入。

　　第三，消费品以旧换新补贴的需求侧传导路径。与设备端不同，消费品以旧换新补贴属于需求侧消费激励，直接面向终端消费者的换购决策，通过降低实际支付成本刺激需求扩张与消费结构升级。其理论逻辑源于需求拉动创新假说：市场需求是技术创新的根本驱动力，市场规模的扩大直接影响企业研发投向。在微观层面，这一路径包含三个正向节点：其一为收入效应，补贴扩大市场需求规模，增加企业销售收入与内部现金流，为研发提供资金支持，该效应对缺乏外部融资渠道的中小企业尤为直接；其二为结构引导效应，差异化补贴标准内化为市场价格信号，高效能产品市场份额扩大，企业研发资源随之向绿色化、智能化方向集中；其三为规模经济效应，研发固定成本高而边际成本低，市场规模扩大使固定成本在更大产销体量上摊薄，提高创新投资回报率。

　　第四，供需双侧的互动闭环。“两新”政策的独特之处在于供需两侧并非孤立运行：设备更新提升产品品质与生产效率，有助于满足消费升级需求；消费端需求结构升级又倒逼企业加快设备迭代，形成“供给升级——需求牵引——再升级”的正反馈循环。这一闭环突破了传统财政补贴单一侧重的局限，为构建供需协同的创新激励体系提供了新范式。

　　深层问题：正向激励与

　　负向抑制的深层张力

　　尽管“两新”政策在宏观层面展现出显著的拉动效果，但从微观传导机制审视，补贴激励对企业创新的影响并非单向线性，正向促进与负向抑制并存，政策净效应高度依赖补贴强度、企业特征与市场环境的交互调节。

　　第一，设备更新端的“替代—套补”双重挤出。设备更新补贴面临两类核心负向机制。首先是替代效应：当外购设备的补贴后成本显著低于自主研发的预期成本时，企业倾向于以买代研，以外购式技术获取替代自主式研发。这一风险在技术相对成熟的传统产业中尤为突出，外购设备成本可控、部署迅速，而自主研发周期长、不确定性高。其次是策略性套补效应：部分企业以套取补贴为目的进行非实质性设备替换，将有限的组织注意力与管理资源大量投入项目申报与审核对接，挤占本应用于研发创新的管理资源。

　　第二，消费补贴端的“依赖—寻租—锁定”三重隐忧。消费品以旧换新补贴面临三重风险。一是补贴依赖与需求虚增风险：补贴驱动的需求增量若主要来自价格敏感型消费者，补贴一旦退坡，这部分需求可能快速萎缩，企业据此扩张的产能和前期研发投入面临沉没成本。二是寻租行为对创新资源的挤占：补贴实施涉及资格审核、产品认证、资金拨付等多重行政环节，企业为争取补贴资格可能投入大量非生产性支出。三是技术锁定风险：差异化补贴标准虽能引导技术方向，但过度偏向特定技术路线，可能抑制替代性技术路径的探索空间。

　　第三，两大补贴工具的协同缺口。从制度设计层面审视，设备更新补贴与消费补贴虽在理论上存在协同潜力，但实际运行中协同不足问题突出。二者分属不同的部门管理、适用不同的申报流程和审核标准，企业需分别对接，增加了制度性交易成本。并且仍存在“重申报、轻监管”倾向，对企业设备淘汰的真实性和更新后的生产力成效缺乏系统追踪。

　　优化对策：从规模扩张到

　　激励相容的制度升级

　　第一，设备更新补贴：以研发挂钩与成效追踪遏制挤出效应。一是建立补贴与研发投入的强关联机制。将企业研发支出强度、研发人员占比等指标与补贴标准适度挂钩，实行研发投入达标即可补贴上浮的激励安排，从制度层面直接对冲买代替造的替代效应。对战略性新兴产业，可进一步将关键工序装备国产化率纳入补贴权重。二是建立设备置换事后核查与创新成效追踪机制，对企业申报淘汰和更新的设备清单开展比例抽查，核验置换真实性，并将更新后的能效提升、品质改善等指标与后续补贴资格挂钩。三是对传统产业与战略性新兴产业实行“一行一策”的差异化标准，前者侧重能效提升与数字化改造，后者重点支持关键工序装备突破，避免一刀切造成的资源错配。

　　第二，消费品补贴：以梯度退坡与创新审计防范补贴依赖。一是建立补贴梯度退坡机制。政策初期以较高补贴力度快速激活市场、培育消费习惯，随着市场接受度提升和规模效应显现逐步降低补贴比例，推动企业从依赖补贴向依托市场过渡，退坡节奏应根据产品技术成熟度和市场竞争格局差异化设定。二是建立补贴绩效的创新审计制度，将受补企业的新产品销售收入占比、研发投入强度等指标纳入绩效考核，对重销售轻研发的企业实施补贴降档或退出。三是在设定约束性底线标准的前提下，保持补贴标准在多元技术路线之间的包容性，为替代性技术路径预留竞争空间。

　　第三，供需双侧：以差异协同与财政约束构建制度闭环。一是构建差异化的行业协同策略。对技术成熟、产品同质化程度高的行业，适度调高消费品补贴比重，以需求端市场拉力牵引企业创新；对战略性新兴产业，保持设备更新补贴较高强度，同时同步加大消费补贴力度以培育新兴市场，形成设备升级支撑产品创新、消费补贴培育新兴市场的双轮驱动格局。二是建立跨部门信息共享与交叉核验机制，打通工信、商务、财政等部门的数据壁垒，同时建立同一企业多头申报的限额管控机制，从源头防范财政资金重复配置。三是将财政可持续性纳入制度设计的前置约束，结合超长期特别国债偿债周期和地方财力，设定分领域、分地区的补贴总量上限与年度增幅红线，探索绩效评估结果与资金分配额度挂钩的动态调节机制。

　　“两新”政策作为当前宏观调控与产业升级的核心抓手，其驱动企业创新的实际效能取决于能否有效化解正向激励与负向抑制之间的深层张力。设备更新补贴与消费品以旧换新补贴各有其独特的传导路径与风险特征，政策优化的关键不在于补贴规模的简单扩缩，而在于构建能够精准识别创新行为、有效防范策略套利的激励相容体系。

　　（作者单位：南京审计大学经济学院）