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■ 张佳音 鲁雁
东北地区作为我国传统老工业基地，其城市发展脉络与工业进程深度绑定。在人口持续流出的趋势性约束下，以工业空间为核心的既有城市结构正面临前所未有的更新压力。人口流失不仅削弱了城市发展的基本要素，更与工业部门的调整转型相互交织，催生了一系列复杂现实困境。因此，从工业转型视角审视城市更新的现实挑战，并探索适应性治理路径，对东北地区的振兴具有重要意义。
人口持续流出约束下城市更新的突出困境
工业是东北城市的筋骨，人口流出对其的冲击，直接传导并加剧了城市更新的具体困境。
工业用地更新面临成本约束与再开发风险的双重困境。大量因企业关停、搬迁而闲置的工业用地与厂房，是城市更新的重要存量空间，然而，其更新面临严峻挑战。一方面，土地整理、污染治理等前期投入高，资金回收难度大，社会资本参与意愿不强。另一方面，在人口流出、消费市场萎缩的背景下，即使将其转换为商业、住宅或新型产业空间，也面临需求不足、投资回报周期漫长的巨大风险。这使得工业用地再利用在“经济账”上难以平衡，陷入“拆不起、改不动、用不上”的僵局。
工业遗产保护与再利用的“价值实现困境”。东北拥有丰富的工业遗产，是其城市文脉的象征。但在人口持续流出的背景下，工业遗产的活化利用遭遇现实瓶颈。本地消费市场与文化旅游客源规模难以支撑大型工业遗产项目（如大型博物馆、文创园区）的可持续运营。保护与修缮工作需要持续投入，而基于遗产的文旅产业却难以在收缩市场中形成足够的经济收益反哺，导致“保护性闲置”或低水平商业开发现象并存，其历史文化价值与社会价值无法有效转化为驱动城市更新的活力。
产业支撑弱化导致更新“内生动力”不足。人口流出，特别是青壮年劳动力和高素质人才的流失，与本地传统产业缩减、新兴产业培育不足形成恶性循环。传统工业衰退、新兴产业接续发展滞后导致地方税基萎缩，政府主导更新的财力显著减弱。同时，缺乏有活力的企业和稳定的就业岗位，使得更新后的空间（无论是居住、商业还是创新空间）缺乏坚实的产业与人口支撑，容易出现空间闲置、功能低效的“二次空置”问题，城市更新失去可持续的内生动力。
老旧单位制社区加剧社会空间失衡。许多东北城市的老旧城区围绕大型工业企业形成“单位制”社区。随着核心工业企业的衰落与人口外流，这些社区迅速老化，基础设施陈旧，公共服务供给因规模效益下降而成本攀升、质量下滑。更新这类社区不仅需要巨额的物质空间改造投入，还面临社会资本流失、社区凝聚力瓦解、弱势群体集中等复杂社会问题，治理难度极大，成为城市社会空间失衡的突出痛点。
以工业空间重塑驱动系统性更新
应对上述困境，必须实施从“增长导向”到“适应收缩、提质增效”的治理转型，并将工业空间的更新作为突破口和主轴。
实施“战略性工业用地再规划”与“精明减量”策略。彻底摒弃新增工业用地的惯性思维，对存量工业用地进行全面评估与分类。对位于核心区位、有更新潜力的工业区，进行功能置换和混合利用规划。对位置偏远、无更新价值的工业闲置用地，应果断实施“精明减量”，通过土地整理、生态修复转化为城市绿地、防护空间或低维护成本的预留地，降低城市基础设施长期维护成本，优化城市空间结构。
创新工业遗产的“轻型化、嵌入式”活化模式。改变追求宏大体量、高投资的单一文旅开发模式。推动工业遗产“小微化、分散化”更新，鼓励将其改造为社区图书馆、健身中心、小微展陈空间、特色工作室等嵌入式公共服务与文创设施。这既能降低运营压力，又能直接服务本地常住居民，提升社区生活品质，实现遗产保护与民生改善的有机结合。
以“特色化、融合性”产业培育更新核动力。城市更新必须与特色产业培育深度融合。结合东北的资源禀赋，在更新空间中重点培育与本地优势关联的产业，如冰雪经济配套服务、农产品精深加工与冷链物流、面向银发族的健康养老服务、依托工业基础的精密制造与维修服务等。通过“空间更新”为“产业育新”提供载体，通过“产业育新”为“人口吸引与稳定”提供岗位，形成正向循环。
构建“政－企-社”协同的微更新与社区再造机制。对于老旧的工业社区，推行以政府资金为引导、以产权主体和社区居民共同参与为核心的“微更新”模式，聚焦最紧迫的适老化改造、冬季保温和基础环境提升问题。同时，积极培育社区社会组织，通过社区活动重建社会网络，将空间更新与社会关系重建同步推进，提升社区的自我维持与发展能力。
建立适应收缩的规划与政策供给体系。改革规划技术规范，为工业用地功能混合、容积率奖励、生态用地置换等提供法定依据；创新财税政策，对工业闲置用地治理、工业遗产保护性利用给予补贴或税收优惠；探索建立区域性“土地银行”，对低效工业用地进行收储、整理和再出让，控制供应节奏，提升土地价值。
人口持续流出背景下的东北城市更新，是一场围绕“工业遗产”与“工业空间”展开的深刻转型。其成功与否，取决于能否超越物质空间的简单改造，能否正视“双重收缩”的现实，并通过治理体系的适应性变革，将工业空间的“存量包袱”创造性转化为城市提质、产业育新、民生改善的“转型资产”。这要求治理思维从“增量扩张”彻底转向“存量优化、品质提升、动力重塑”，最终走出一条以人为本、内涵式、可持续的收缩型城市更新之路。
【作者单位：中共长春市委党校（长春市行政学院）】
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